Direktør Henrik Thune ved Noref Senter for internasjonal konfliktløsning og Morgenbladet skal ha ros for å reise en viktig debatt om norsk utenrikspolitikk i en verden i rask endring (Morgenbladet 25. oktober). Til Morgenbladet sa SVs Audun Lysbakken at «Thune treffer spikeren på hodet» og viste til at « den nye, storpolitiske hverdagen – USAs tilbakegang og fremveksten av nye stormakter – er selve grunnspørsmålet om norsk orientering i verden mer presserende enn på veldig lenge». Ja, dette står sentralt i den historiske epoken vi er på vei inn i og krever både en oppgradering og en oppdatering av utenrikspolitikken. Samtidig er det påfallende at Thune og andre i debatten ikke synes å ha oppdatert sin forståelse av utviklingspolitikken. Thune spør: Bør vi avvikle tradisjonell bistandspolitikk og bruke de enorme budsjettene på samtidens største globale problemer? Saken er at vi i økende grad gjør nettopp dét, slik både utviklingsminister Dag-Inge Ulstein (KrF) og doktorgradsstipendiat Nikolai Hegertun påpeker i sine innlegg i debatten. Saken er også at utviklingspolitikk er i ferd med å bli noe mer og til dels noe annet enn bistand fra rike til fattige land, slik Hegertun antyder.
Agenda 2030 og bærekraftsmålene som ble vedtatt i FN i 2015, representerte et paradigmeskifte i utviklingspolitikken. Statsminister Erna Solberg (H) konstaterte at «alle land er blitt utviklingsland» og den viktigste endringen ble forklart slik i regjeringens siste «rapport om samstemt politikk for bærekraftig utvikling»:
«Fokuset har gått fra å se på forholdet mellom ulike politikkområder og mål for bistand og samarbeid med utviklingsland, til å se på hvordan all politikk som føres ute og hjemme påvirker og støtter opp om de globale bærekraftsmålene.»
Skal vi ha håp om å finne gode løsninger på dagens store globale utfordringer vil en slik forståelse av utviklingspolitikk være avgjørende. Den peker fremover mot en utviklingspolitikk for det 21. århundre, men kan kanskje best forstås i et historisk perspektiv som en tredje generasjons utviklingspolitikk. Utviklingspolitikk – slik begrepet og politikkfeltet er blitt brukt og forstått i kjølvannet av 2. verdenskrig – har alltid befunnet seg i spenningsfeltet mellom altruisme og egeninteresser, idealpolitikk og realpolitikk, der praksis har speilet samtidens store globale utfordringer og geopolitiske forhold. Her vil jeg forsøke å beskrive endringene gjennom ulike generasjoner med utviklingspolitikk.
Første generasjons utviklingspolitikk: bistand (u-hjelp) fra rike industrialiserte land til fattige utviklingsland (1949–1991 / Øst-Vest, Nord-Sør og den kalde krigen).
Første generasjons utviklingspolitikk var den utviklingspolitikken som vokste frem under Den kalde krigen i det vi kan kalle den klassiske bistandsepoken. Den var en del av USAs og Vestens svar på de utfordringer verden sto overfor etter krigen, med både en Nord-Sør-konflikt og en Øst-Vest-konflikt. I tillegg til gjenoppbygging av krigsherjede land og verdensøkonomien etter en ødeleggende verdenskrig dreide det seg om satsing på FN og multilateralt samarbeid, hjelp til «underutviklede land» og kamp mot kommunismen. Utviklingspolitikk i denne fasen, som var synonymt med bistand, ble drevet frem av både altruisme og egeninteresse, og med et betydelig innslag av arroganse basert på giverlandenes tiltro til egen overlegenhet og en rask etablering av en oss/dem-relasjon (giver/mottager-relasjon) i bistanden. På 1950-tallet var utviklingsoptimismen i Vesten på sitt høyeste. De vestlige giverlandene ønsket å bidra til utvikling og bekjempelse av fattigdom også i fattige land, men samtidig ivareta egne interesser ved å knytte disse landene til seg økonomisk og ideologisk og hindre at kommunismen spredte seg (frykten for den såkalte «dominoteorien»). Sovjetunionen drev bistand med samme formål, bare omvendt, det vil si hindre at kapitalismen vant frem i de fattige landene.
Andre generasjons utviklingspolitikk: overgang fra bistand til samstemt politikk for utvikling overfor fattige land (1992–2015 / globalisering og geopolitiske endringer).
Andre generasjons utviklingspolitikk vokste frem i kjølvannet av Den kalde krigen, etter murens fall i 1989 og avviklingen av Sovjetunionen i 1991. U-hjelpen var ikke lenger viktig for å stanse kommunismen og Francis Fukuyama fanget tidsånden med sin bok om «historiens slutt» – forestillingen om at det vestlige, liberale demokratiet heretter skulle råde i verden. Den kalde krigens utrygghet med trusler om atomkrig var over, samtidig som en ny fremtidsoptimisme vokste i forbindelse med FN-konferansen om jordas miljø og utvikling i Rio de Janeiro i Brasil i 1992. Sivilsamfunn og andre over hele verden mobiliserte for bærekraftig utvikling, definert som «en utvikling som tilfredsstiller dagens behov uten å ødelegge fremtidige generasjoners muligheter til å tilfredsstille sine behov». Slik ble det ikke. Håpet om omlegging til bærekraftig utvikling måtte vike for den økonomiske globaliseringen, også omtalt som «turbokapitalismen», som satte sitt preg også på utviklingspolitikken (bistanden).
---
Tilbake til utenrikspolitikken
På tide å tenke stort igjen: Hva nå, Norge?
[ Følg debatten på morgenbladet.no. ]
---
Fortsatt var behovet for utvikling stort i mange fattige land, men for Den kalde krigens seierherrer, Vesten, med USA i spissen, var bistanden også nyttig som redskap for å befeste sitt globale hegemoni og videreføring av den omstridte strukturtilpasningspolitikken som ble innført på 1980-tallet. I tillegg til altruistiske formål ble bistanden derfor brukt til å presse igjennom frihandel, privatisering og nedbygging av staten, i tråd med den rådende tenkning i Washington (Washington-konsensus / nyliberalismen).
Gjennom sin strategi « Shaping the 21st Century» i 1996 opprettholdt de vestlige giverlandene i OECD/DAC sitt bistandsfokus i utviklingspolitikken, så vel som bistandsepokens oss/dem-tenkning. Dette ble videreført gjennom FNs tusenårsmål, som ble styrende for utviklingspolitikken frem til 2015. Samtidig vokste det gradvis frem en økende erkjennelse av at utvikling i fattige land vil kreve mer enn bistand og at det var behov for en mer «samstemt politikk for utvikling». Det var imidlertid først i den rødgrønne regjeringens Stortingsmelding nr. 13 (2008–2009) Klima, kapital og konflikt. Norsk utviklingspolitikk i et endret handlingsrom at utviklingspolitikk, for første gang i Norge, ble definert som noe mer enn bistand:
«Begrepet utviklingspolitikk brukes om summen av de politiske grep og verktøy Norge aktivt benytter for å påvirke faktorene som setter rammen for utvikling i fattige land. De initiativene vi tar og de budskap vi målbærer i ulike internasjonale sammenhenger er sentrale elementer i denne politikken. Det er også bevisstheten rundt konsekvensene av vår egen innenrikspolitikk for de fattige landenes vilkår for utvikling. I utviklingspolitikken er bistanden et viktig virkemiddel, men bare ett av flere.»
Denne forståelsen av utviklingspolitikk representerte et paradigmeskifte i forhold til den tidligere forståelsen av utviklingspolitikk som handlinger begrenset til bruk av bistandsmidler. Det skulle imidlertid ikke gå mange årene før det kom et enda større paradigmeskifte i utviklingspolitikken.
Tredje generasjons utviklingspolitikk: Alle land er utviklingsland og må føre en samstemt politikk for bærekraftig utvikling (2015 – / en verdensorden i oppløsning samtidig som omlegging til bærekraftig utvikling tvinger seg frem).
Tredje generasjons utviklingspolitikk, representert ved Agenda 2030 og bærekraftsmålene vedtatt i FN i 2015, gjenspeiler et internasjonalt utviklingssamarbeid der bistandsepokens oss/dem-relasjon langt på vei er avviklet. Det skyldes blant annet 1) at USAs og Vestens rolle er svekket i møte med fremvoksende stormakter i Sør og Øst, 2) at mange «mottagerland» i økende grad inngår samarbeid med Kina og andre fremvoksende stormakter, slik at avhengigheten av vestlig bistand blir svekket og 3) en erkjennelse av at de klima- og miljøproblemer som ble satt på dagsorden i Rio de Janeiro i 1992, så vel som økende ulikhet, rammer oss alle og krever rask handling.
Tredje generasjons utviklingspolitikk representerer også en fornyet erkjennelse av at «alt henger sammen med alt», at all politikk er utviklingspolitikk og at Agenda 2030 (« Transforming our World») krever mer enn en justering av kursen: Alle land er utviklingsland og må legge om til en samstemt politikk for bærekraftig utvikling nasjonalt og globalt. Hvilke utfordringer som er størst og viktigst vil variere fra land til land og endre seg over tid.
Dette innebærer et vesentlig brudd med tidligere tiders utviklingspolitikk. Mens FNs tusenårsmål skulle bidra til utvikling i fattige land skal Agenda 2030 og bærekraftsmålene bidra til en omlegging til bærekraftig utvikling i alle land. Under første og andre generasjons utviklingspolitikk ble utviklingspolitikk forstått som politikk for å ivareta andres (de fattiges) interesser og behov i fattige land, mens all annen politikk skulle ivareta våre interesser. Utviklingspolitikken var én av mange siloer i regjeringens samlede politikk. Agenda 2030 og bærekraftsmålene er imidlertid også vår agenda og våre mål. De skal ivareta våre interesser i et internasjonalt utviklingssamarbeid for å møte felles globale utfordringer. Utviklingspolitikken er dermed blitt den siloen som i det 21. århundre skal forsøke å samordne alle de andre siloene – også utenrikspolitikken. Her vil det være dilemmaer og interessemotsetninger av mange slag, nasjonalt og internasjonalt.
Thune løfter i sin kronikk frem stormaktskonflikt, klima, kunstig intelligens og statsoppløsning som «overhengende problemer Norge bør fokusere på», men det er bare noen av de store utfordringene Norge og verdenssamfunnet i dag står overfor. Andre vil peke på for eksempel økende ulikhet, ressursgrunnlaget, matproduksjonen, skattegrunnlaget, migrasjonsutfordringene og mange steder i verden er fattigdom fortsatt et stort problem. Her hjemme viste kommunevalgkampen tidligere i høst andre typer dilemmaer og interessekonflikter knyttet til «det grønne skiftet», jevnfør debatten om bompenger, vindmøller på land og bil-, fly- og kjøttskam. Alt dette er utfordringer en tredje generasjons utviklingspolitikk – en utviklingspolitikk for det 21. århundre – vil måtte håndtere og finne løsninger på. Det vil bli krevende, ikke minst i lys av at den verdensorden vi har kjent fra tiårene etter den kalde krigen er i oppløsning.
Arnfinn Nygaard