Ministrene i Europarådet vedtok «Københavnerklæringen» om reform av det europeiske menneskerettighetsregimet fredag 13. april. Danskene ønsket å begrense den europeiske menneskerettighetsdomstolens (EMD) kontroll med statene, særlig når det gjaldt asylsaker. Men danskene fikk ikke med seg andre stater – snarere tvert imot. Debatten og hva ministrene valgte bort fra danskenes opprinnelige utkast kan lære oss noe både om menneskerettighetsutfordringene og nasjonalstatene i Europa. Det er uenighet om symptomer, diagnoser og resepter.
Tidligere dommer i EMD, Hanne Sofie Greve, advarte i Morgenbladet 13. april om bekymringene bak danskenes utkast. EMDs «dynamiske tolkning» av menneskerettighetskonvensjonen gjør i praksis EMD til lovgiver. Danskene foreslo å gi statene mer politisk kontroll over EMD i form av en «dialog» med domstolen. Og de ville sikre statene mer handlingsrom – en bredere «skjønnsmargin» – spesielt på politisk betente områder så som innvandring og asylpolitikk.
Men de andre statene gikk ikke med på disse forslagene. Tvert imot gir Københavnerklæringen uttrykkelig støtte til EMD, dens uavhengighet, og dens dynamiske tolkningspraksis.
Greve hevder at domstolen ikke makter å behandle de mest dramatiske menneskerettighetsutfordringene. Det er i liten grad EMDs skyld at domstolen har for mange saker. EMD dømmer for omfattende menneskerettighetsbrudd i Russland, Ukraina og Tyrkia – men landene følger ikke opp. Københavnerklæringen hevder at hovedproblemet ikke er domstolen, men visse staters manglende respekt for menneskerettigheter og for EMDs dommer.
Københavnerklæringen har noe nytt: Den vil generalisere EMDs praksis med å tilkjenne stater en skjønnsmargin. For mange menneskerettigheter må det være «sterke grunner» for at domstolen skal sette nasjonale domstolers avgjørelser til side – dersom de har fulgt EMDs kriterier for avveining av ulike interesser og rettigheter. Dette går lenger enn tidligere ministererklæringer, og bør berolige enkelte kritikere.
Kan det danske vertskapet være fornøyd med resultatet?
Danskene ville at EMD skulle være mindre nøye med å vurdere statenes asylpraksis, og at EMD generelt bør være mer var for de ulike «konstitusjonelle tradisjonene og i lys av nasjonale forhold». Dette er en varhet Russland nylig har ytret ønske om. Vårt eget storting diskuterte det første av disse ønskene sist uke. Men Danmark fikk ikke andre stater med seg, for Københavnerklæringen har ingen spor av disse forslagene.
Danskene fikk heller ikke gehør for å styre EMD mer gjennom regelmessige politiske dialoger – som lett kunne bli diktater til EMD. Isteden skal Ministerkomiteen diskutere temaer knyttet til statenes gjennomføring av dommer. Men igjen understreker erklæringen domstolens uavhengighet – og at dialogene må inkludere sivilsamfunnet, ikke bare regjeringene.
Prosessen viser at noen bekymringer om EMDs «demokratisk underskudd» og domstolens misbruk av sin uavhengighet fra statene er overdrevet. Statene ble ikke enige om å følge danskenes oppfordringer om å begrense domstolens skjønn og økt politisk kontroll med EMD. Statene ble tvert imot enige om å støtte domstolens virkemåte og dynamiske tolkningspraksis. Erklæringen avviste også danskenes mer negative og statssentrerte subsidiaritetsprinsipp ved å understreke mange aktørers ansvar for å styrke statenes respekt for menneskerettigheter.
Men de nasjonale prosessene frem til erklæringen har kanskje hatt et demokratisk underskudd? I norsk sammenheng viste Justisdepartementet til at de norske kommentarene var offentlige – men man måtte anmode om innsyn i hvert enkelt tilfelle. Representanter for regjeringspartiene hevdet også i stortingsdebatten om Københavnerklæringen at forhandlingene var regjeringens ansvar, og at Stortinget burde holde seg unna. Dette er underlig når det gjelder en sak som nettopp tar sikte på å beskytte demokrati og menneskerettigheter.
Statene har altså bevisst valgt å ikke beskjære EMDs uavhengighet. Hvorfor?
En grunn kan være at mange av politikerne innser fordelene ved at EMD overvåker menneskerettighetene hos seg selv. Det gir en ekstra sikkerhet for at det nasjonale flertallet ikke misbruker sin makt. Dette er en nødvendig og tålelig pris å betale for et europeisk menneskerettighetsregime som beskytter viktige verdier i det lange løp – demokrati, rettsstatsverdier og menneskerettigheter i Europa.
Kan det danske vertskapet være fornøyd med resultatet? Optimistiske tilhengere av den danske regjeringen kan hevde at de kan leve med resultatet. Den danske regjeringen kan med rette si til velgerne at de gjorde sitt beste i å forsøke å begrense EMDs kontroll. Men at deres forslag ble avvist av de andre europeiske demokratiene. Uansett: statene viste sin sterke støtte til domstolens praksis og betydningen av å ha en uavhengig domstol.
Geir Ulfstein
Andreas Føllesdal