Byrådet i Oslo la i fjor frem en spennende strategi for rimelige boliger. I tillegg til forsøk med «fra-leie-til-eie»-boliger ønsker de å pilotere prosjekter som den danske almenbolig+-modellen og å kjøpe eller bygge boliger med 20 prosent lavere pris enn vanlige boliger. Norges storbyer trenger nye metoder for å gi folk med middels inntekt boliger som de greier å betale for. Dette behovet vil øke etter den pågående koronaperioden. Hva kan vi da lære av andre land for å få dette til? På slutten av fjoråret bisto jeg styret i Obos med en studietur til London for å lære av deres erfaringer med bygging av rimelige boliger.
Som mange hovedsteder lider London av skyhøye boligpriser. Ordfører Sadiq Kahn (Labour) fremmet våren 2018 en ny boligstrategi. Strategiens prioriterte innsatsområder er: a) bygge boliger for The Londoners, de som allerede bor i byen, b) skaffe nok rimelige boliger, c) sikre boliger med kvalitet og inkluderende nabolag, d) oppnå rettferdige leieforhold for dem som leier privat og e) sikre boliger for bostedsløse. Ordføreren ønsker at de rimelige boligene skal spres rundt i byen. I samarbeid med byggebransjen vil han også prøve ut nye utbyggingsmodeller og tomte- og boligtyper.
Utover å kjøpe og bruke egne tomter aktivt, vil ordføreren be regjeringen om nye juridiske verktøy, slik som «land assembly»-virkemidler. Hensikten er at kommunen kan erverve og samordne tomter fra grunneiere som hindrer boligbygging, omtrent slik som norsk lovgivning åpner for urbant jordskifte. Tomteprisene ønskes frosset ved å utpeke særskilte innsatsområder, Land Assembly Zones (LAZ), slik at det ikke lønner seg å utsette utbygging. Disse virkemidlene krever lovendring, men anses som viktige fordi tomtepriser er en stor driver i boligregnskapet. Så langt har den britiske regjeringen motsatt seg slik lovendring.
En god del prosjekter er igangsatt. Ved hjelp av omtrent 40 milliarder kroner fra regjeringen i to bolig- og infrastrukturfond fikk 12 500 rimelige boliger i London byggestart i 2017 (for Oslo tilsvarer det omtrent 1000 boliger pr. år). Målet til Kahn er å starte byggingen av 116 000 slike boliger i løpet av 2022, et meget ambisiøst mål. I tillegg til offentlig finansiering samarbeider Barclays-banken og regjeringens boligorgan, Homes England, for å finansiere private utbyggingsprosjekter.
Å sikre et større mangfold av leverandører i byggenæringen er også et mål. I tillegg til ideelle og kommersielle aktører ønsker Khan at kommunen selv skal bygge mer. Et eget program, «Build to Rent», er ment å gjøre de kommersielle utbyggerne til seriøse utleiepartnere for byen. Han er også opptatt av å engasjere de små og mellomstore utbyggerne i å tilrettelegge for utbygging av mindre tomter. Både kompetanseutvikling og prefabrikkerte boligsystemer prioriteres for å øke utbyggingstempoet.
Med bakgrunn i storbrannen i Grenfell Tower i 2017 hvor 72 mennesker døde og over 100 ble skadet, er Greater London Authority (GLA), tilsvarende Oslo fylke, meget opptatt av at boligene må være teknisk trygge, bærekraftige og ha god kvalitet. Kahn har utpekt et eget utvalg, «Mayoral Design Advocates», som gir råd for å sikre kvalitet når byggetillatelser gis. Egne design-retningslinjer fremmes også av GLA. En teknisk standard for privat boligutleie lages for å unngå dårlig hyblifisering.
Sadiq Kahn har en omfattende boligpolitikk. Hvordan fungerer den i praksis? Med en befolkning på nesten ni millioner er oppgaven han har satt seg formidabel.
Bydelene tilrettelegger boligbyggingen, ikke GLA. Fordelen med dette er at bydelene kjenner lokalområdene best og derfor vet hvilken type boliger som trengs. Ulempen er at de ofte mangler tilstrekkelig fagkompetanse til å drive frem prosjektene effektivt.
Professor Christine Whitehead underviser ved The London School of Economics og kjenner det engelske boligmarkedet godt. Et marked der omtrent 60 prosent av dem som bor i rimelige boliger, mottar bostøtte. Med rimelige boliger menes boliger som kan leies eller ha delt eierskap med kommunen som gir husleie opp til 30 prosent under markedsleie. Omtrent halvparten av leietagerne er enslige. Omtrent 30 prosent har de siste 15 årene vært eldre over 65 år, men tallet er nå fallende. Andelen med 45–54 åringer har økt fra under 15 til 23 prosent siden 2014. I noen perioder har boligstøtten vært underlagt sterke restriksjoner, for eksempel ble den over flere år ikke indeksregulert. Fra «leie til eie» hvor man betaler noe mer enn leien som går til avdrag, og derved over tid får en større eierandel i boligen, egner seg ikke for de mest ressurssvake fordi du trenger en fast inntekt for å kunne øke eierandelen, mener Whitehead. Etter finanskrisen i 2009 ble «Help to Buy»-ordningen med rentefrie lån de første fem årene etablert, men også dette er krevende fordi lånene gir kraftig renteøkning etter fem år.
Juridisk grunnlag for å skaffe rimelige boliger ligger i plan- og bygningslovgivningen, det vil si section 106 i Town and Country Planning Act (TPA). Siden 1990 har kommunene kunnet kreve en andel rimelige boliger i hvert byggeprosjekt. Kommunen kan avslå prosjekter når utbyggingsavtaler ikke sikrer ønsket andel rimelige boliger eller tekniske tiltak for å avbøte belastning på offentlig infrastruktur eller kommunens tjenester. Til tross for ulik politisk farge på regjeringene i Storbritannia, har man valgt å opprettholde seksjon 106 i TPA de siste 30 år. Omtrent hver femte nybyggede bolig i England er rimelig. Den omfattende produksjonen av slike boliger bygger på årlige nasjonale boligprogrammer som tar utgangspunkt i innmeldte behov fra kommunene ut fra kriterier om antall midlertidige boliger, antall bostøttemottagere og økonomisk fattigdomsindeks hvor også lokalt inntektsnivå og boligprisnivå inngår.
I Norge kan vi stille krav om utbyggingsavtaler (jevnfør paragraf 17-2 i plan- og bygningsloven) for å sikre utbyggerbidrag til teknisk og grønn infrastruktur. Kommunen kan også sikres tildelingsrett eller erverv av boliger, men da til markedspris. Også i Norge bør vi vurdere om en seksjon 106-hjemmel trengs for å kunne sikre en andel rimelige boliger.
I Storbritannia bygges rimelige boliger av både offentlige, ideelle og private utbyggere. Disse må være offentlig godkjente – registered providers/ansvarlige leverandører. Private utbyggere etablerer adskilte nonprofit-selskaper. I 2012 utgjorde 27 prosent av disse selskapene kommunale foretak, brorparten ble altså bygget ut av private eller ideelle aktører. Dette partnerskapet mellom markedets ulike aktører synes interessant også for Norge og bør utforskes nærmere.
Christine Whitehead mener at seksjon 106-verktøyet fungerer godt fordi kommunene får myndighet til å avvise byggeprosjekter dersom de ikke bidrar med rimelige boliger. Ordningen har ingen negativ virkning på boligpriser eller verdier, mener hun.
Selv om London har en lang tradisjon for å bygge rimelige boliger, så lå andelen av slike boliger på kun 13 prosent da Kahn tiltrådte. I 2018 økte andelen til 19 prosent. I Queen Elizabeth Olympic Park i Øst-London legger han til grunn at 60 prosent av nye boliger skal være rimelige. Whitehead mener måltallene er altfor høye dersom man ikke foretar mer strukturelle endringer i politikken. På spørsmål om hva som kan bidra til ytterligere økt bygging av rimelige boliger svarer Whitehead at seksjon 106 ikke fungerer så godt som før fordi boligmarkedet er labert – lite bygges, selges og kjøpes i brexit-tider. GLAs politikk er positiv, men begrenset finansiering og grunneiere som vegrer seg for å følge opp politikken, reduserer utbyggingstempoet.
Peabody, et av de eldste og mest seriøse boligbyggelagene (etablert i 1852 og eier 55 000 boliger i London) anslår at det må bygges omtrent 35 prosent rimelige boliger. 80 prosent av Peabodys boliger har «sosialt» leienivå, det vil si anslagsvis 70 prosent av markedspris. I flere av deres prosjekter bygges omtrent en tredel for salg og 40 prosent for leie og resten for «fra leie-til eie». I 2019 bygget Peabody 2500 boliger, ofte i partnerskap med private eller ideelle aktører. De ulike offentlige virkemidlene bidrar til økt boligbygging, men har ulike bivirkninger. Som stor aktør ønsker Peabody å unngå bruk av seksjon 106, med mindre det dreier seg om store prosjekter (deres mandat er uansett å bygge rimelige boliger). «Help to Buy»-ordningen med fem års avdragsfrihet gjør det vanskelig for beboere å bli værende i boligmarkedet i London over tid, selv om det fungerer godt for billigere boliger utenfor London. Ordningen kan også ha bidratt til å presse boligprisene noe opp, mener Peabody. Delt eierskap/fra leie-til-eie må legges opp med leienivå slik at beboeren greier å betale noe mer enn leien, men ikke så lavt at det blir mer lønnsomt i det lange løp kun å leie.
De østre delene av London er fortsatt blant de fattigste i England, men mange steder skjer en tydelig gentrifisering. Få kilometer fra Queen Elisabeth Olympic Park ligger McGrath Road med et flott, nytt boligprosjekt tegnet av arkitekt Peter Barber. I et noe slitent område er tidligere næringsareal bygget ut med tett, lav bebyggelse med høy arkitektonisk kvalitet på rekkehus rundt et felles gårdsrom. Ett år etter ferdigstilling er boligene fortsatt ubebodde. Vekterne som passet på bebyggelsen, visste ikke hvorfor, og jeg undret meg over om delt eierskap/fra leie til eie-løsningen er for økonomisk krevende for boligsøkere i dette strøket. Prosjektet ga tanker om hvor avgjørende balansen mellom boligsøkernes betalingsevne og valg av boligtyper er. Ved nærmere forespørsel til bydelen, Newham borough, viste det seg imidlertid at en disputt med entreprenøren om tekniske mangler ved prosjektet hindret innflytting. For meg så prosjektet ut som et forbildeprosjekt med tanke på å utvikle et klart byplankonsept, gode boligtyper og fellesareal for sosialt samhold.
Bildet av Londons boligpolitikk er sammensatt. Oppgaven med å sikre nok rimelige boliger er formidabel. Det er spesielt fire forhold jeg ser som viktige lærestykker hvis vi i Norge skal greie å tilby boliger til folk som ikke kommer seg inn på det åpne markedet:
• Flere regjeringer med ulik politisk farge, og mange kommuner i England må gis honnør for sitt mangeårige arbeide med boligpolitikk for å sikre rimelige boliger. Politikken støttes i hovedsak av både innbyggere, politikerne, utviklere og forvaltere. Behovet for rimelige boliger er blitt et viktig verdigrunnlag i politikkens daglige utøvelse. Den politiske viljen til å løse utfordringene, om enn med varierende virkemidler, har fått gjennomslag i byutviklingen over flere tiår og gir forutsigbarhet.
• Det engelske systemet har utviklet seg fra et heloffentlig system til et differensiert system hvor ulike typer partnerskap mellom det offentlige, ideelle og private aktører fungerer. Med et entydig, offentlig rammeverk for hva som skal oppnås, anerkjennes det at bidrag fra alle aktører trengs. Innsats fra både planleggere, arkitekter, utviklere og forvaltere inngår i en forutsigbar, flerfaset prosess. De private aktørene anerkjenner at de må ta et ansvar for å løse Londons boligkrise, slik jeg mener også norske utbyggere må ta ansvar.
• Langsiktig offentlig behovs- og finansieringsplanlegging og partnerskap mellom kommunen og ulike typer godkjente kommunale, ideelle eller private non-profit-boligbyggere er viktig. Ikke minst er omfattende statlig finansiering et fundament for at ordningen skal fungere, noe den synes å gjøre.
• Den viktigste suksessfaktoren i Storbritannia synes å være lovgrunnlaget som gir mulighet for å kreve rimelige boliger i planprosessen. Plan- og bygningslovens bestemmelse om utbyggingsavtaler bør endres slik at kommunen kan kjøpe eller gis tildelingsrett for rimelige boliger også i ideelle og private utbyggingsprosjekter.
Så vil tiden fremover vise i hvilken grad Sadiq Kahn når sine høye boligmåltall. La oss håpe han gjør det, for det trengs i både London og mange andre byer, også i Norge, dersom man vil skape større grad av likeverd i boligmarkedet.